Traducción del blog A progressive moment: Social protection`s rationale identified as citizenship, not charity at IMF/LSE event. Un texto sobre cómo el universalismo en la protección
social es clave para construir (o renovar) el desarrollo de sistemas de
protección social sostenibles, holísticos y a largo plazo.
Greenslade ha trabajado durante
dos décadas en el diseño, la implementación, monitoreo y evaluación, y los
aspectos económicos de los sistemas de protección social, facilitando la
gestión del conocimiento, el fortalecimiento de capacidades y el desarrollo de
sistemas en terreno, incluyendo Kenia, Uganda, Tanzania, Nigeria, Bangladesh y
Ghana.
“Ahora, cuando la guerra está aboliendo puntos de
referencia de todo tipo, es la oportunidad de usar la experiencia en un campo
claro. Un momento revolucionario en la historia del mundo es un momento de
revoluciones, no para emparchar”, William Beveridge.
Un momento
progresivo: los fundamentos de la protección social se identifican como
ciudadanía y no caridad
La Escuela de Economía
de Londres (en adelante LSE por su sigla en inglés) es donde se inventó el
estado del bienestar. La protección social se necesita ahora más que nunca, en
todas partes, para abordar los crecientes desafíos de la alta desigualdad y la
agitación política. Se necesita un nuevo contrato social, en todos los países.
Los países con ingresos más altos han diseñado sus estados de bienestar, pero
los países en desarrollo se encuentran ahora en su “momento
Beveridge“.
Con este mensaje fue como Minouche Shafik, director de LSE,
inauguró el taller de un día de la LSE y el Fondo Monetario Internacional FMI sobre
protección social, el 2 de noviembre. Fue genial, inspirador, volver a la
universidad a la que asistí a mediados de los años ochenta. (Mi título
universitario comenzó durante una huelga de un año de los mineros del Reino
Unido; durante la “huelga de los mineros”, fuimos un grupo rebelde de
estudiantes que, en algún momento, tuvimos nuestra propia camioneta de policía
estacionada permanentemente fuera de la universidad, esperando nuestra próxima
protesta espontánea). Asistía al taller para representar a Development
Pathways, junto con una treintena de académicos de la LSE, personal superior
del FMI y del Banco Mundial y otros académicos experimentados.
Minouche se refería a William Beveridge, ex director de la
LSE, y su informe Social Insurance and Allied Services, que se publicó en 1942
y se convirtió en un modelo para la protección social en el Reino Unido. Su
mensaje clave fue abolir el modelo de “caridad” en función de los
medios económicos y los programas filantrópicos para “los pobres” y
reemplazarlos por un sistema basado en derechos donde todos contribuyan y todos
puedan acceder al apoyo, “desde la cuna hasta la tumba”.
Cuando se
publicó el Informe Beveridge, la gente hacía cola alrededor del bloque para
comprarlo. Ahora es famoso por ayudar a asegurar el contrato social en el Reino
Unido y fortalecer la paz posterior a la Segunda Guerra Mundial (así como por
ayudar al Partido Laborista a ganar la primera elección de la posguerra con una
mayoría aplastante).
Fui al taller listo para discutir los méritos de un
sistema de protección social inclusivo mientras desafiaba a los defensores de
la lucha contra la pobreza. Me estaba preparando para un poco de lucha. Los
nombres alrededor de la mesa eran conocidos, incluido el profesor Nick Barr,
del Departamento de Economía, que me había enseñado políticas públicas en
aquellos días de licenciatura. Sabía que mis argumentos no eran puramente
teóricos y que tenía una experiencia reciente de primera mano. Los colegas de
Development Pathways y yo hemos estado trabajando recientemente con gobiernos
en Kenia y Uganda que apoyan cada vez más programas inclusivos, al igual que
gobiernos en otros países de África, como Mozambique, Zambia y Zanzíbar. Pero
entre muchos donantes e instituciones financieras internacionales, el apoyo a
la lucha contra la pobreza persiste.
No tenía que haberme preocupado. Minouche agregó, en sus
mensajes, que existe una necesidad apremiante de un nuevo contrato social y que
“los beneficios universales tienen una lógica social que los economistas
hemos perdido”; que el universalismo debe considerarse como una forma de
construir el contrato social en los países de todo el mundo y que, por el
contrario, los programas dirigidos a la pobreza son ‘vulnerables a la mala
calidad y la falta de apoyo’. Ella estaba diciendo que Beveridge sabía lo que
estaba haciendo.
La lucha contra la
pobreza persiste
Entonces ¿por qué el apoyo a los programas dirigidos contra
la pobreza en los países en desarrollo sigue siendo tan generalizado? El
argumento es que, si bien el universalismo puede ser la respuesta a largo
plazo, a corto plazo y con recursos limitados, la focalización en la pobreza es
lo mejor que se puede hacer. El Banco Mundial – Michal Rutkowski, Director
Senior de Protección Social y Empleo, lo presentó en el taller- está abogando
por el “universalismo progresivo”: orientación a la pobreza ahora,
universalismo cuando pueda alcanzarse (aunque no hay evidencia de que el Banco
realmente lo esté promoviendo en terreno). Pero hay un problema con esto.
Los
programas que tardan tres años en desarrollarse tienen la costumbre de
mantenerse en el mediano plazo y esto puede restar valor a la creación de
bloques de construcción universales a largo plazo. Además, los sistemas
dirigidos a la pobreza tienden a atraer menos recursos que los programas
universales (creo que la protección de la pensión estatal en el Reino Unido
versa los diversos beneficios basados en ingresos que están siendo aplastados
contra el tan criticado nuevo crédito universal). Esto retrasa el apoyo a
quienes lo necesitan. Y por supuesto, la mayoría de los países de ingresos
bajos y medios pueden permitirse comenzar a implementar programas universales
ahora: es solo una cuestión de compromiso político. (Durante mi trabajo en
Kenia, tuve el privilegio de ver la rapidez con que el gobierno pasó del apoyo
a la lucha contra la pobreza a la implementación de la pensión de Inua Jamii
para personas mayores, una vez que ganó confianza en lo que estaba haciendo).
Nuevamente, no tuve que preocuparme ya que varios académicos
expresaron su apoyo al universalismo. El profesor David Pichaud, del
Departamento de Política Social, dijo que cumplía los requisitos para generar
un amplio apoyo político y no reducir los incentivos laborales. Y el profesor
Barr dijo que, al apoyar al gobierno sudafricano en el desarrollo de la
Subvención de Manutención de los Hijos de la nación, él y sus colegas
concluyeron que la capacidad del gobierno significó que la focalización por
edad era la única forma de avanzar.
Se ha comprobado que la lucha efectiva
contra la pobreza en entornos de baja capacidad es imposible: es difícil
distinguir a los más pobres de los aunque sea ligeramente menos pobres, mientras
que los ingresos de las personas cambian rápidamente de un período a otro. (De
hecho, ya es bastante difícil en los países desarrollados, como sabía por mis
años en el Departamento de Trabajo y Pensiones del Reino Unido). Aquí discrepé
con parte de la declaración de Minouche. Dijo que la eficiencia de la
focalización en la pobreza, en términos de obtener apoyo para donde más se
necesita, atrae a los economistas. La evidencia para los países en desarrollo
muestra que la exclusión en los programas de lucha contra la pobreza es
generalmente de más del 50 por ciento, como señaló Andrew Fischer, del
Instituto de Seguridad Social de La Haya.
Los académicos, en general, se quedaron con Beveridge. Hay
desafíos, sin duda: por ejemplo, la capacidad del gobierno en los Estados más
frágiles puede hacer que cualquier tipo de programa nacional sea un desafío,
mientras que el aumento de la migración puede plantear cuestiones sobre quién
debería tener derechos a la seguridad social. Pero, como mencioné, los propios
países en desarrollo están mostrando el camino y apoyando cada vez más los
programas universales, a pesar de los rechazos de las instituciones
internacionales.
También hubo un acuerdo generalizado en el taller
-incluyendo a Michal Rutkowski y a Santiago Levy, vicepresidente del Banco
Interamericano de Desarrollo, y otros- de que había límites a lo que se puede
financiar con las contribuciones al seguro social en los países en desarrollo y
que una base fiscal más amplia, la tributación general, será la fuente más
importante de financiamiento para la protección social. Esto se relaciona con
los desafíos de expandir el seguro social en el sector informal y la
persistencia de la informalidad, dos fenómenos relacionados con la seguridad
social que tienden a desalentar la formalización. Pero los programas de
protección social deberían financiarse con los ingresos cuando los riesgos
están vinculados al empleo.
El Banco Mundial se mantuvo fiel a su línea sobre la
focalización de la pobreza, sin embargo, para ser justos, cambió su retórica
pública -aunque no su práctica- de un enfoque exclusivo en la lucha contra la
pobreza a su “universalismo progresivo”. Y el FMI escuchó. Considera
que su trabajo es apoyar a quienes trabajan en el diseño de protección social,
una evolución bien recibida en la política del FMI en los últimos años,
mientras que, en sí misma, debe atenerse a los problemas de financiamiento de
mayor nivel (una vez más, sin embargo, a menudo no se sigue esto en la
práctica).
Un momento progresivo
El apoyo al universalismo en el taller se sintió
significativo, de hecho, un momento progresivo. El mensaje clave fue: tenemos
que pensar en el contrato social, en construir un sistema sostenible y
holístico a largo plazo. Tenemos que pensar en el valor de diseñar sistemas que
estarán ahí a largo plazo, que atraerán apoyo y recursos de toda la población y
brindarán beneficios en el futuro (tenemos una visión tan distorsionada
pensando en beneficios de programa de pequeña escala en el corto plazo, que le
resta pensar en sistemas nacionales a largo plazo).
Como dijo Minouche, se
trata de asegurar el Estado de bienestar en todas partes e ir a la par con la
economía política, y crear una relación de apoyo mutuo entre el ciudadano y el
Estado, que es la base del crecimiento y el desarrollo. Se trata de apoyar a
los gobiernos de los países en desarrollo cuando abordan su momento Beveridge.
Es tiempo de un cambio.